私房土地使用权如何“划拨”

　　五一休假刚过，几名私房主就来到北京市地籍调查发证办公室询问自己的私房土地使用权证办理的情况，他们以前来过两次，但有关负责人如今的回答仍然是：北京市已经完成调查的私房其土地使用权证还没有办理。他也承认上海、广州等全国其他城市的私房土地使用权证都已发放，但北京的“情况特殊”。他说，对于北京市私房土地使用权的调查公示属于该机构的工作，但发证单位是北京市房屋土地管理局权属处。接受记者采访的该办公室一位工作人员称，对于北京市私房土地使用权的调查工作已进入收尾阶段，完成调查公示工作正在接受房地局“验收”。

　　一些私房主对记者说，他们理解的“情况特殊”是，居民拥有了私房土地使用权证就等于从法律程序和内容上最终确认了私房主的土地使用权，但由于私房土地使用权的出让必须是有偿的，法律规定将迫使开发商在所谓的危改中承认并购买私房主的土地使用权，从而增加开发商的成本，而不是像现在的处理方法——最多给点儿“瓦片钱”。

　　据了解，北京市有关部门在去年１１月１２日曾通过媒体宣布，本市私房的土地使用权调查公示工作将在２００２年年内完成，私房的土地使用权证件将随后发放。目前已完成２９４８１户私房土地使用权调查，占总数的７６％；公告２１４９２户，占已调查户的７３％，还有９７２５户待调查。据说，被列入危改区的私房或被拆迁私房不在确认土地使用权的考虑范围内。已完成调查公示的将优先测绘、发证。

　　然而过去半年了，不见有多少证发放。曾有人看见东城区有极个别的人拿到了私房土地使用权证，但令人不解的是，在此证的“使用权类型”一栏写着“划拨”两字。记者了解到，在居民被要求填写的私房土地使用权证申请登记表上也有“使用权类型”一栏，居民们被有关部门的工作人员告知应在此填写“划拨”两字，在“填表说明”中也有这样的提示：“使用权类型”指国有土地使用权，填写划拨、出让、入股或租赁。就是没有像“自然享有”等表述公民私人所有的内容。

　　看来，要彻底确认私房主拥有完全的土地使用权还不那么容易，现在还是给他们留下了一个可以随时收回其土地使用权的尾巴，因为所谓行政意义上的划拨是能“划”归你，也就能“拨”回政府主管部门手中。

　　土地财产权准许私有

　　据私房主赵玉杰介绍，１９８６年以前他们的私房年年要交土地使用税，“我们都是有收据的，１９８７年以后说是不用交了，主管部门也没有说明是什么原因，但办完私房土地使用权证后是需要补交的。”那么，私房主交土地使用税是不是说明他们应该拥有土地使用权？法律究竟是如何规定的？

　　记者为此查阅和研究了相关法律。１９８２年《宪法》第１０条规定“城市土地归国家所有”，１９８８年《宪法》修正案增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”，即土地使用权作为一种独立的民事权利——财产权可以为国家（特殊民事主体）、集体、公民和外商所有，换言之，国家实行的是土地所有权的公有化，而不是土地财产权（体现在土地使用权上）的公有化。土地财产权准许私有，可以独立存在并依法进行交易，这就是中国宪法确立的私房产权概念。

　　实际上，现代城市居民购买的商品房产权就包括国有土地使用权（７０年）。中国政法大学教授、研究生院副院长李曙光在接受本报记者采访时说，如今我们买的房就是形成现代意义上的私房，与历史原因形成的所谓私房有着相同的产权内涵，即都拥有合法的土地使用权和房屋所有权。因此保护“私房”完整的财产权就是捍卫现代商品房产权人神圣的私有财产权利，他们的土地使用权难道是可以被要求写上由“划拨”得来的？

　　他特别提到，对于住宅用地还存在一个很大的认识和法律上的疏漏，那就是开发商将获得的７０年国有土地使用权卖给购房者享有时往往是不到７０年，一般要差１～３年甚至更多，因为最终得到现房要有一个前期准备（有的还需要拆迁）、建设交房的过程。作为要个人买单的国有土地使用权出让金，在购房款中是一笔不小的数目，对于被拆迁居民中的回迁户来说，这个由“时间差”造成的损失可能更大。

　　谬种流传 宪法受辱

　　据了解，北京旧城区至少４万户的“私房”大多是老百姓在解放前购买或兴建的，包括土地和房屋两部分价钱。１９４９年之后，这些房产只要不是敌伪资产，人民政府便不予没收，而是作为生活资料留给了老百姓并由新政权确认、颁发了新的房地产证书。在采访调查时，许多居民向记者展示了北京市档案馆和他们家中保存着的当时由北京市市长签字颁发的地契、房契以及后来颁发的房地产证书。

　　１９５４年我国的第一部宪法第１１条就明确规定：国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权；第１２条进一步规定：国家依照法律保护公民的私有财产的继承权。解放初期，政府对私房主财产权利的确认和保护正是宪法精神的体现，并不是像有的学者和开发商所说的那样，在这方面法律一开始就存在着空白。后来的法规于此仍然是明确的：１９９０年５月１９日国务院第５５号令发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第２４条规定，地上建筑物及其他附着物的所有人或者共有人享有该建筑物、附着物使用范围的土地使用权。

　　由此可见，这里所谓的私房同样拥有合法的土地使用权，即私房主对其房地产享有占有、使用、收益、处分的权利。

　　值得注意的是，许多部门、单位甚至媒体在私房土地使用权方面长期以来存在着相当错误的认识。

　　北京市有关方面１９９５年７月２１日在《关于拆迁城市私有房屋国有土地使用权是否补偿问题的请示》中说，城市土地属于国家所有，现城市私房所有人拥有的国有土地使用权不是通过出让方式取得，当属国家无偿划拨，在城市建设拆迁时不能给予补偿。

　　北京某报１９９８年１２月４日载文指出：从建国初期的《土地改革法》到以后的几部宪法，国家早就将（私房的）的土地使用权没收了，这种没收公民土地财产的作法是由国家的性质所决定的。

　　对于上述第一种观点，法律专家指出，这是将土地的所有权和使用权混为一谈，同时也抹杀了居民依法享有的土地财产权；而上述第二种观点，实际上是在说我国存在着没收公民财产的宪法。

　　如前所述，新中国成立以后，政府承认了私房土地使用权是居民的合法财产，此后的宪法和法律从来也没有宣布没收居民的私房土地使用权。例如，上海市政府曾于１９８４年发布公告，对原属公民的土地，经申报办理土地收归国有手续后，确认其使用权。以上这两种观点不是对国家宪法的曲解，就是对国家宪法的污蔑；在实践中造成了公民的土地财产权长期以来遭到了大规模的侵犯和掠夺。

　　私房土地使用权“自然享有”不可“划拨”

　　那么，在１９８２年国家将城市土地公有化之后，私房产权是如何变化的？

　　除宪法规定土地财产权准许私有外，１９９０年４月２３日原国土局《关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》中还规定：我国１９８２年《宪法》规定城市土地归国家所有以后，公民对原属自己的城市土地应该自然享有使用权，在城市土地归国有后，国家向原空闲宅基地所有人继续征收地产税，事实上已属于土地使用税性质；１９９５年该局在《确定土地所有权和使用权的若干规定》第２７条、２８条指出，土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接收土地建筑物等方式使用的国有土地可确定其国有土地使用权，土地公有制之前，通过购买房屋或者土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。

　　由此可见，国家承认私房权利人拥有合法的土地使用权，而且明确了该土地使用权与国有单位通过无偿划拨方式得到的土地使用权是不同的。

　　前文所述，在私房土地使用权证及其申请登记表中“使用权类型”一栏被要求填写“划拨”一问题，经查，全国人大常委会法律委员会在１９９４年《房地产管理法释义》中对此已有定论，认为“城市私有房屋问题比较复杂，有各种不同情况，有华侨及其他海外人士解放前购置的房产，也有城市居民几代相传的私有房屋，规定一律视为划拨方式取得（原房地产管理法讨论稿中曾有“私有房屋土地使用权视同划拨取得”的说法），并在转让时补缴土地出让金，会带来一些问题”，因此建议房地产管理法对此不做规定，删去草案中的这一规定。并表明八届全国人大常委会第八次会议同意法律委员会的上述修改意见。而在１９９０年国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第２条就已规定，国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度；第１９条说明，土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售交换和赠予。从此看来，作为同样拥有国有土地使用权的私房主其财产权是不可“划拨”的。

　　土地使用权出让应当平等、自愿、有偿

　　对于私房土地使用权及其补偿问题，１９９９年１月开始实行的《土地管理法》第５８条对此做出了明确规定：“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地而收回国有土地使用权的，对原土地使用权人应当给予适当补偿”。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》更是早已规定了具体的操作原则，即第１１条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订；还在第５条强调，土地使用者开发利用、经营土地的活动，应当遵守法律法规的规定，并不得损害社会公众利益。

　　然而多年以来，由于一些地方、部门和单位违反、曲解甚至篡改《宪法》和全国人大、国务院及其相关部门制定的关于城市土地所有权和使用权的法律法规，造成了公民合法的土地使用权受到严重的侵犯，破坏了经济发展、市场秩序、社会公平与稳定。“拆迁”已成为与“三农”（农民、农业、农村）问题同样突出、同样是新一届政府必须重点解决的社会经济问题。